Bruken av eksakte bestandsmål for rovdyrartene har ikke fungert, spesielt ikke for jerv og gaupe. Det vil alltid være naturlige svingninger i rovdyrbestandene som gjør det nærmest umulig å forvalte på eksakte måltall for antall årlige ynglinger. Usikkerheter knyttet til forvaltning av rovdyrbestander er også større dess mindre bestandene er. Ansvaret som rovviltnemndene har for å opprettholde bestandsmålene på det nivået som Stortinget har fastlagt, er en umulig oppgave ut fra forutsetningene.
Større regioner, eller felles målsetninger og kvoter for flere regioner, vil bedre forvaltningen. Vi anbefaler å omdefinere målsetningen fra et eksakt bestandsmål til et minimumsnivå, eller et intervall med minimum- og maksimummål.
Nytten av jakt som et verktøy for å regulere bestander av jerv, og til dels gaupe i nord, er i dag begrenset. I områder der jakten er ineffektiv vil det være behov for å institusjonalisere ekstraordinær felling som et verktøy for å regulere bestander, hvis man fortsatt skal betrakte bestandsmål både som minimum- og maksimummål.
Geografisk differensiering
Gjennom geografisk differensiering, såkalt soneforvaltning, skal man begrense skadene på husdyr og tamrein så langt som mulig. Derfor skal enkelte områder i regionen være prioritert for et eller flere rovdyr og andre områder være prioritert for beitedyr. Vi har funnet at soneringen på stor skala har lykkes i å beskytte viktige beiteområder for sau i Vest-Norge, mens soner med små arealer ikke fungerer.
Det er urealistisk at små beiteprioriterte områder, som ofte er omringet av rovviltprioriterte områder, skal være frie for rovvilt. Områdene som er prioritert for rovdyr er også for små mange steder. Rovdyr må forvaltes over større og mer sammenhengende områder.
Konfliktene som er knyttet til tap av sau og rein er redusert i områder som er prioritert til bjørn og ulv, men ikke for gaupe og jerv.
Manglende sektorsamarbeid fører til at regional forvaltning ikke har hatt tilgang til de nødvendige virkemidlene for å oppnå de endringer i saueholdet som må til for å redusere konfliktene med beitenæring innenfor områder som er prioritert for gaupe og jerv.
Hvordan oppfattes den regionale forvaltningen?
Utgangspunktet for den samfunnsvitenskapelige delen av evalueringen er målsettingen om at forvaltningen av rovdyr skal skje uten at konfliktene «blir større enn nødvendig» (fra Rovviltforliket 2011). Hensyn til næringsutøvelse er viktig, men også andre samfunnsinteresser må tas i betraktning. I evalueringen beskrives hvordan mange aktører med svært ulike ståsteder vurderer de regionale rovviltnemndenes virksomhet. Verneinteressene, jegerinteressene, organisasjonene i landbruket og ansatte i forvaltningen er blant de som kommer til orde. Nemndsmedlemmenes egne vurderinger er sentrale.
Politikere som forvaltere – et paradoks
Rovviltnemndene består av politikere, men deres oppdrag er å drive statlig forvaltning, innenfor rammer som Stortinget og Klima- og miljødepartementet har fastsatt. I nemndene skal man ikke drive politikk. I rovviltforskriften heter det at «Rovviltnemnden er et statlig viltorgan underlagt Klima- og miljødepartementets instruksjons- og organisasjonsmyndighet». Nemdenes handlingsrom er derfor begrenset, noe alle i nemdene påpekte. Noen medlemmer gikk så langt som til å konkludere med at nemndene er overflødige, men de fleste så at nemndene kan ha viktige funksjoner. Noen har forsøkt å utvide mandatet på egenhånd, ved å spille en aktiv politisk rolle. Denne «ulydigheten» har støtte i interessegrupper (for det meste næringene) som gjerne vil skyve politikken i samme retning som de mer politiserte nemdene prøver på, men blir sett på som illojal av interessegrupper (for det meste verneorganisasjonene) med motsatt syn.
Nemndene viser til politikerens ombudsrolle og betydningen av politisk skjønn, når de skal begrunne at politikere og ikke byråkrater bør styre i rovviltforvaltningen. Folk som er berørt av rovviltforvaltningen kan henvende seg til nemndene og bli hørt av politikere som forstår deres problemer. I ombudsrollen ser de seg som et bindeledd mellom folk i rovdyrområdene og det nasjonale politiske nivået, der rovviltpolitikken utformes. Rovviltforvaltningens todelte målsetting krever at man balanserer ulike hensyn. Flere nemndsmedlemmer legger vekt på at de ikke er styrt av snevre faglige vurderinger og at de dermed er godt rustet til å finne den rette balansen. Det politiske skjønnet er særlig viktig fordi rovviltvernet må avveies mot levedyktige beitenæringer.
Hva er konflikten?
Det er en utbredt oppfatning i nemndene at naturverninteressene er ivaretatt gjennom bestandsmålene. Vernet av rovdyr er sikret gjennom nasjonal politikk – en politikk som beitenæringene må bære hele belastningen med. Dessuten har verneinteressene Bern-konvensjonen og naturmangfoldloven på sin side. Når også Klima- og miljødepartementet og Miljødirektoratet oppfattes som representanter for naturvernet, står beitebrukerne over for en mektig allianse, mener mange i nemndene. I dette perspektivet har rovdyra og naturvernet allerede seiret, og nemndenes fokus bør være på næringenes problemer. En slik forståelse kan finne støtte i styringsdokumentene og i politiske signaler, men oppdraget kan likevel ikke sies å være så entydig som det nemndene praktiserer. Rovviltkonfliktene avspeiler en dyp uenighet om hvordan norsk utmark skal brukes, og her står flere ulike samfunnsinteresser mot hverandre. Forsøk på konflikthåndtering som ikke avspeiler dette, kan neppe bli effektiv.
Allmennpolitiske nemnder, eller andre løsninger
I Norge har man valgt nemnder som skal ivareta «allmennpolitiske hensyn», men nemndenes sammensetning påvirker det politiske skjønn de utøver, selv innenfor et avgrenset mandat. Når noen nemnder også tøyer dette mandatet, er det desto tydeligere at de beveger seg i en retning som er preget av nemndsmedlemmenes bakgrunn, både politisk og i deres forhold til næringene. Det innebærer at å utvide handlingsrommet, slik mange nemndsmedlemmer og noen interesseorganisasjoner går inn for, sannsynligvis vil være konfliktdrivende. Særlig hvis det medfører myndighet til å øke uttak av rovdyr, eller at et utvidet mandat på andre måter driver forvaltningen i en retning som kan oppfattes som negativ for andre «viktige samfunnsinteresser» (jfr. rovviltforskriftens formålsparagraf). Det er viktig å huske på at det ikke bare er naturvernorganisasjonenes medlemmer og internasjonale konvensjoner som representerer slike samfunnsinteresser, men alle norske borgere som ønsker bestander av store rovdyr i Norge.
Rovdyrkonfliktene er sammensatte. Ulike aktører har ulike interesser og mål. Man kan velge å se på nemndene som beitenæringas ombud, som flere nemndsmedlemmer gjør. Men hvis man reduserer rovdyrkonfliktene til et spørsmål om beitebrukets problemer, og overser mangfoldet i rovdyrproblematikken, bidrar man samtidig til å konservere sentrale konfliktdimensjoner. Det finnes interessegrupper som absolutt ikke ser seg tjent med nemndene slik de fungerer i dag. Både naturvernorganisasjonene og representanter for reindrifta ser store problemer med nemndene, som de mener systematisk favoriserer den landbruksbaserte beitenæringa. De åpner for en type forvaltningsorgan der interesseorganisasjonene selv har plass, hvor ingen standpunkter kan ignoreres og hvor man kan ha åpne diskusjoner. Slike organer ville trolig bli mindre effektive enn dagens system (om man tenker på beslutninger), og vi tror neppe at de vil påvirke konfliktnivået «der ute» i vesentlig grad. En slik løsning ville imidlertid være et signal om at man anerkjenner kompleksiteten i rovviltproblematikken, og ikke betrakter bestemte aktører som mer legitime enn andre.
Regioner og soner
Mange av de som er intervjuet, peker på at regioninndelingen byr på utfordringer. Det er både fordi regionene kan være for små til å forvalte rovvilt på en fornuftig måte, og fordi grensene (som følger fylkesgrenser) ikke tar hensyn til verken rovdyras, utmarksbeitets eller reindriftas utbredelse. Flere, også fra nemndene, mener det kan vurderes å opprette regioner som ikke følger fylkesgrenser. Den særskilte ulvesonen, som strekker seg over to regioner og forvaltes av to nemnder i fellesskap, byr på egne utfordringer. Retningslinjene for dette samarbeidet gjør det vanskelig for nemnder fra to svært ulike regioner å samarbeide konstruktivt. Dette er også et argument for å se på regioninndelingen på nytt, f.eks. med utgangspunkt i St.meld. 15 (2003-04), der man foreslo en sone i Sørøst-Norge som rommer hele dagens ulvesone.
Dialog
Mangel på tillit mellom viktige aktører er et stort problem i rovviltforvaltningen. En av årsakene er at rovdyrproblematikken dras inn i andre motsetningsforhold mellom ulike samfunnsinteresser. Likevel må dialog og informasjonsutveksling være et mål, om ikke for å løse konfliktene, så for å gi forvaltningen (inkludert nemndene) en mer helhetlig forståelse av hvordan rovdyrproblematikken fortoner seg fra ulike perspektiver. Dette kan bedre deres muligheter til å fatte velinformerte og balanserte beslutninger. Vi konstaterer at det er store variasjoner når det gjelder hvordan nemndene ivaretar kontakt og dialog med ulike interessegrupper og med allmennheten. Nemndene bør pålegges å ivareta dette på en systematisk måte. Et mulig tiltak er å etablere rådgivende utvalg med bred sammensetning ved siden av nemndene. Det er lite trolig at et slikt grep vil redusere de samfunnsmessige konfliktene, men de bidra til at flere aktører kan gjøre seg gjeldende og oppleve at de blir hørt. Vi kan håpe på en viss harmonisering av perspektiver, og at nemndene faktisk begynner å se i nye retninger i sitt virke.
Stabile konflikter
Evalueringen tyder ikke på at rovviltregioner og rovviltnemnder har endret konfliktnivået i vesentlig grad. Verneorganisasjonene er like kritiske til norsk rovviltforvaltning som før, men de har fått et nytt nivå å kritisere. Også næringsorganisasjonene er like kritiske, men de retter ikke skytset mot rovviltnemndene som de ser på som allierte, men mot Miljødirektoratet, Klima- og miljødepartement og Stortinget. De fleste vi har intervjuet er klare på at virkelig viktige avgjørelser tas på nasjonalt nivå. Derfor er det også dit de retter sin oppmerksomhet. Om man er positiv til nemndene eller ikke, henger sammen med om man mener de har et potensial til å fremme ens interesser om de får større handlingsrom. Eller om man frykter en slik utvikling.
Les rapporten her:
NINA Rapport 1268. Evaluering av regional rovviltforvaltning
Kontaktpersoner:
John Odden, seniorforsker i NINA
Olve Krange, seniorforsker i NINA
Ketil Skogen, seniorforsker i NINA
Morten Kjørstad, forskningssjef NINA